Правові питання використання наземних, надземних та підземних просторів у населених пунктах України

Артем Ріпенко, заступник начальника відділу правової експертизи

В сучасних умовах дедалі більшого значення набувають питання правової регламентації відносин з одночасного використання наземних та підземних просторів (площ) населених пунктів різними суб’єктами для неоднакових потреб, що найбільш гостро відчувається у великих містах нашої країни. Подекуди, новітні будівельні та конструкторські технології дозволяють й відносно відособлене господарське використання надземних просторів земельних ділянок. Не піддаємо сумніву, що використання територіально обмежених земель поселень «у різних площинах» є значно більш ефективним, у порівнянні до традиційної господарської експлуатації «земної поверхні». Таким чином, у сучасних умовах, слід казати про реальну необхідність використання земельних ділянок населених пунктів як певного «об’єму» чи «простору», з господарською експлуатацією його різних «зрізів» («площин»).

Утім, аналіз чинного законодавства та практики правозастосування свідчить, що таке використання на передбачених чинним земельним та цивільним законодавством юридичних титулах: сервітуту, суперфіцію, спільної власності, спільної оренди (співоренди) породжує велику кількість проблемних питань. Не важко побачити, що чинне земельне та цивільне законодавство України не повною мірою спроможні усталено та одноманітно вирішувати ці питання, а ситуації, що трапляються на практиці, дуже різняться між собою.

У сучасному земельному праві в цілому усталеним є розуміння «землі» як поверхні, що охоплює ґрунтовий шар чи територіальний простір. У свою чергу «земельна ділянка» – це частина «землі», що має чітко визначені в порядку землеустрою та зафіксовані у «двовимірному просторі» межі. Закріплене у ч. 1 ст. 79 Земельного кодексу України (далі – ЗК) [1] поняття земельної ділянки як «частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами», на жаль, не надає вичерпного уявлення про її «просторові межі».

У той же час, ч. 3 названої статті Кодексу подає спробу окреслити «земельну ділянку» як певну частину «об'єму», в межах якого реалізуються суб’єктивні права землевласників та землекористувачів, а саме: «право власності на земельну ділянку розповсюджується на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки на висоту і на глибину, необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд». Практично аналогічні положення з цього приводу закріплені у ч. 3 ст. 373 Цивільного кодексу України (далі – ЦК) [2].

Загалом – то визначення земельної ділянки як «частини простору» чи «об’єму» є більш характерним для науки цивільного права. Так, російський цивіліст П.М. Виноградов пропонує цивільно-правове поняття земельної ділянки як «недвижимой, нерукотворной телесной вещи, представляющей собой пространство (курсив – А.Р.), границы которого определены в установленном законом порядке, а собственник которого вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого пространства, если иное не предусмотрено законодательством о недрах, иными законами и не нарушает прав других лиц» [3]. Видається, що таке визначення може стати прийнятним і для вітчизняної правової доктрини. Тим не менш, враховуючи приписи ч. 3 ст. 79 ЗК, вважаємо можливим розглядати земельну ділянку як частину простору чи об’єму і в межах предмету земельного права.

І хоча, дійсно, питання використання підземних та надземних просторів безспосередньо не чіпають питання раціонального використання та ефективної охорони поверхневого чи родючого шару грунту, тобто «землі» як природного об’єкта, все ж таки регламентація питань використання земельних ділянок як частини простору не може бути повною мірою забезпечення цивільно – правовими приписами. Адже, щонайменше, проектування та встановлення в натурі (на місцевості) меж земельних ділянок відбувається в порядку землеустрою відповідно до земельного законодавства. Визначення їх «вертикальних меж» є дещо більш складним, тому буде розглядатись нами окремо.

Порушене питання зачіпає й більш загальну проблему співвідношення предметів земельного та цивільного права як правових галузей та галузей законодавства. Як слушно відмічає російський науковець О.І. Крассов стосовно перспектив розвитку сучасного (російського) земельного права: «… происходит законодательное обособление режима недвижимого имущества как единого целого … главную роль в этом процессе играет земля как основа недвижимого имущества … в перспективе земельное право будет охватывать весь комплекс отношений по поводу недвижимости, постепенно формируется право недвижимости как единая самостоятельная отрасль российского права» [4 ; 13-14].

 Не вдаючись у деталі, на нашу думку, перспективи реформування вітчизняного законодавства навряд чи варто пов’язувати із подальшим поглибленням «розгалуження» законодавства, що регламентує використання земельних територій країни, розміщених на них майнових об’єктів, надземного та підземного просторів тощо. Недоречність окремого регулювання цих відносин актами різних галузей законодавства: земельного, містобудівного, цивільного, господарського, реєстраційного особливо чітко простежується при вирішенні питань використання земельних територій населених пунктів.

На відміну від, наприклад, французького цивільного кодексу, вітчизняне законодавство обмежує використання земель певними просторовими (площинними) межами. Такий стан справ певною мірою ускладнює вірне усвідомлення конкретних вертикальних меж (кордонів), що окреслюють зовнішню межу однорідної сфери реалізації власником (користувачем) земельної ділянки своїх суб’єктивних прав щодо її експлуатації. Дійсно, якщо б такі межі можна було вважати нескінченними, усі питання щодо використання надземних та підземних просторів певних ділянок населених пунктів, поділених між землевласниками та землекористувачами, здатні були б бути вирішені у площині земельно – сервітутних чи інших відносин з приводу використання чужих земельних ділянок чи спільного використання земель.

Певну увагу питанням визначення «вертикальних меж» поняття земельної ділянки присвятив А.М. Мірошниченко [5]. На погляд вченого, поняття «земельної ділянки» включає в себе відповідний простір (необхідний для використання ділянки за цільовим призначенням, у тому числі її забудови), а також поверхневий (ґрунтовий) шар. При чому, на нашу думку, слід вести мову не лише про «природній ґрунт», а й про «міський ґрунт», тобто удосконалені працею людиною поверхні населених пунктів (земельні поліпшення), що надають змогу використовувати їх землі за призначенням та є «властивостями» відповідних «земельних ділянок», якщо самі собою не мають окремого функціонального призначення та не визнаються «неземельною» нерухомістю.

Розглядаючи земельну ділянку як певну частину простору, слід зробити декілька застережень. Дійсно, використання «землі» може бути пов’язане з поглибленням (іноді значним, як то – риття великих котлованів для зведення багатоповерхових будинків) під поверхню земельної ділянки. До речі, будь – який «фундамент» за нормативно-правовим визначенням – це підземна частина будинку, через яку передається навантаження від його надземної частини на ґрунт [6]. Утім, риття таких котлованів чи улаштування глибоких фундаментів слід розглядати як одну зі сторін господарського використання самої землі а не, наприклад, надр. Тут, однак, використання кожної земельної ділянки обмежується її цільовим призначенням.

Таке твердження виглядає достатньо логічним, оскільки цільове призначення проектується та встановлюється відповідно до документації із землеустрою, в якій мають обґрунтовуватись певні проектні рішення щодо необхідності та меж використання надземного та (або) підземного просторів земельних ділянок. У населених пунктах цільове призначення визначається також з урахуванням містобудівної документації та затверджених планів зонування (місцевих правил забудови). Останні значною мірою визначають «дозволене просторове використання земельних ділянок», досить детально регламентуючи поверховість будівель у окремих містобудівних зонах, можливість зведення певних підземних споруд та мереж тощо. Відповідно до місцевих правил забудови надаються містобудівні умови і обмеження забудови земельних ділянок, що визначають (обмежують) конкретне просторове використання земельних ділянок населених пунктів (ст. ст. 24, 27 та ін. Закону України «Про планування і забудову територій») [7].

Якщо цільове призначення земельної ділянки передбачає певну можливість використання її надземних та надземних частин, інша особа може використовувати ці простори лише за домовленістю із власником (користувачем) такої ділянки.

Наприклад, надання (передача) земельної ділянки для будівництва та обслуговування автомобільної дороги передбачає й певне освоєння її «підземних частин». Це зумовлене тим, що законодавчо визначене поняття «автомобільної дороги» включає, серед іншого, підземні мережі. Тим не менш, існуючі реалії дещо ускладнюють відносини з використання таких об’єктів та відповідних земель, оскільки в переважній більшості випадків підземні мережі є складовою майнових комплексів окремого функціонального призначення, що перебувають у власності (на балансі) інших органів чи організацій.

Даний «конфлікт» може бути частково вирішений у площині земельно-сервітутних відносин, зокрема, шляхом встановлення особистого сервітуту. Однак і тут постає питання: яку особу слід визнати власником (користувачем) відповідної земельної ділянки (що зайнята дорогою та підземними інженерними мережами), а яку – сервітуарієм? Фактично, дане питання зводиться до того, яка з цих осіб перша оформила та зареєструвала правовстановлюючий документ на відповідну земельну ділянку, оскільки законодавство взагалі не визначає який з подібних об’єктів є «головним» (потребує безумовного оформлення землі на титулі власності, оренди чи постійного користування), а який – «другорядним». Саме за цих обставин досить важко сформулювати будь-яке універсальне правило вирішення аналогічних з правової точки зору ситуацій, пов’язаних із потребою одночасного використання наземного та підземного просторів у населених пунктах.

Обмеженість застосування сервітуту у таких відносинах зумовлюється тим, що використання підземних частин чужої земельної ділянки, наприклад, для будівництва нових об’єктів не повною мірою відповідає змісту цього правового інституту, що закріплений у вітчизняному законодавстві.

У той же час, існуюче правове регулювання суперфіцію (ст. ст. 413-417 ЦК, ст. 102-1 ЗК) є хоча й в окремих випадках прийнятним, утім виявляється не повною мірою адекватним до всіх можливих ситуацій. Наприклад, на відміну від вітчизняного ЦК, Цивільний кодекс Республіки Молдова прямо передбачає не лише можливість використання земельних ділянок на титулі суперфіцію для обслуговування вже існуючих будівель, а й використання на такому праві підземних просторів чужої земельної ділянки.

Справа в тому, що зазвичай питання розміщення певних об’єктів чи провадження якої-небудь діяльності над та під землею вирішуються у різний час, а власне таке використання відбувається для відмінних цілей. Варто нагадати, що чинне земельне законодавство не передбачає можливостей використання різних «зрізів» єдиної земельної ділянки для цілей, що притаманні різним категоріям земель країни. Так, визначаючи цільове призначення певної ділянки її можна віднести лише до однієї із закріплених у ЗК категорій земель, що, по суті, збіднює правове регулювання відносин з використання земельних ділянок як частин простору.

В іншому випадку, наприклад, при будівництві багатоповерхового житлового будинку з підземним паркінгом, питання використання відповідної земельної ділянки в різних площинах декількома особами може бути вирішене шляхом застосування механізмів оформлення спільної оренди чи спільної власності. Зокрема, відповідно до ст. 88 ЗК співвласники такої ділянки можуть домовитись про окреме використання її надземних та підземних частин (розглядаючи земельну ділянку як частину об’єму, цілком логічно, що учасник, наприклад, спільної часткової власності може отримати в натурі у володіння та користування частину земельної ділянки під землею, а інший – над землею). Видається, що укладення подібної за змістом угоди співорендарями земельної ділянки також не суперечить засадам цивільного та земельного законодавства (що, однак, не підтримується окремими дослідниками). В цьому разі йдеться про використання однієї «земельної ділянки» земель житлової та громадської забудови, цільове призначення якої передбачає господарську експлуатацію як підземного (паркінг), так і надземного (житловий будинок) просторів. Окремо при цьому слід визначити засади використання нерухомого майна (будинку та паркінгу) між співвласниками земельної ділянки.

Тим не менш, використання земельних ділянок на праві спільної власності теж не позбавлено недоліків. Так, досить важко визначити частки співвласників, що дозволять визначити в натурі кожному співвласнику його частину простору, розподіляти плоди та доходи від експлуатації єдиної земельної ділянки тощо. Щодо спільної оренди (співоренди) земельних ділянок слід відзначити, що такий титул використання земель прямо не передбачений законами України. Утім, на нашу думку, таке використання є можливим, оскільки не суперечить законодавству.

Справді проблемним є питання використання підземного простору земельної ділянки, яка вже надана певній особі для потреб, що не передбачають такого її використання. До таких прикладів можливо віднести освоєння для спорудження капітальних об’єктів будівництва частини підземного простору «земельної ділянки», наданої певній юридичній чи фізичній особі в орендне чи постійне користування або ж у власність, для здійснення благоустрою. Дійсно, використання певної частини території населеного пункту (об’єкту благоустрою) у багатьох випадках передбачає улаштування, подальше обслуговування та утримання лише незначного «набору» елементів благоустрою (лихтарів, дерев, лав, урн та ін.). Тобто, таке цільове призначення, що визначається на підставі містобудівної документації та документації із землеустрою, зазвичай не передбачає можливості суттєвого заглиблення у ґрунт для будівництва підземних об’єктів окремого функціонального призначення.

Можна стверджувати, що в такому разі йдеться про використання двох фактично окремих і самодостатніх з правової точки зору «земельних ділянок», розташованих у різних просторових площинах: одна з них, призначена для благоустрою, розташована «на поверхні», інша, що підлягає забудові, – «під землею». Не маємо сумніву, що до такої «постановки питання» чинне земельне законодавство загалом не підготовлене.

Зокрема, такі ділянки не можливо обліковувати в існуючій «двовимірній» кадастровій системі (хоча й принципово не виключаємо таку можливість при використанні сучасних ГІС-технологій та тривимірних ГІС-систем). Гіпотетично, такий підхід здатний дозволити більш ефективно використовувати вкрай обмежені земельні території населених пунктів та збільшити надходження від плати за землю.

Порушене питання безпосередньо пов’язане з проблемою запровадження в Україні тривимірного земельного кадастру чи т.з. «3-D кадастру», що дістає все більшої уваги дослідників у західних країнах. Водночас, ці проблеми важко назвати детально дослідженими у вітчизняній правовій та землевпорядній науці. Окремі автори стверджують, що з правової точки зору земельна реєстрація завжди була тривимірною та вказують на необхідність зображення на планово – картографічних матеріалах простору, що знаходиться над і під поверхнею земельної ділянки. Слід в цілому погодитись із зробленими висновками з того, що розвиток тривимірного кадастру сприятиме запровадженню тривимірної реєстрації, як реєстрації не лише певної частини території, але й певного простору на який поширюється право власності згідно із законодавством [8].

Утім, незважаючи на те, що останнім часом значного розвитку отримують тривимірні геоінформаційні системи, тривимірне планування у будівництві, а використання об’єктів «земельної» та «неземельної» нерухомості населених пунктів все частіше пов’язується з використанням різних «площинних зрізів простору» (будівництво та реконструкція підземних метро у містах, магазинів та кафе – барів у підземних переходах, експлуатація багатоповерхових будівель із приміщеннями різного функціонального призначення на різних поверхах тощо), на жаль, представниками земельно – правової науки, які досліджують правові питання ведення державного земельного кадастру в Україні, цим питанням присвячено замало уваги.

На жаль, однозначного вирішення цих питань поки що немає, а тому експлуатація підземних (а в деяких випадках і надземних) просторів у населених пунктах переважно відбувається без оформлення будь-яких документів на землекористування та, відповідно, з недоотриманням бюджетами плати за землю.

Тому на теперішній час найоптимальнішим видається передбачати використання надземних та підземних просторів певних земельних територій на момент їх «первинного» відчуження чи надання в користування із земель державної та комунальної власності. Слід розуміти, що, наприклад, зведення під землею об’єктів без порушення прав вже існуючого «користувача поверхні» у домінуючій кількості випадків є практично неможливим, а подекуди потребує й повного знесення розміщених на землі будівель та споруд із наданням їх власнику іншої земельної ділянки.

Іншим однак не менш важливим питанням є вимушене «розірвання» правового режиму земельної ділянки у випадку її забудови над та під землею об’єктами нерухомості (будівлями та спорудами), належними на титулі власності різним суб’єктам. Справа в тому, що подібні випадки не враховані в ст. 120 ЗК та ст. 377 ЦК. Немає достатніх підстав також розглядати такі будівлі чи споруди як головну річ і приналежність чи як складові єдиного майнового комплексу, оскільки вони можуть являти собою цілком відокремлені та не пов’язані між собою фізично та юридично нерухомі речі.

На нашу думку, в перспективі вдосконалення актів чинного земельного та цивільного законодавства, доречно більш детально розглянути можливість запровадження у вітчизняне законодавство так званої «концепції єдиного об’єкта нерухомості».

Так, російський вчений-цивіліст П.М. Виноградов пропонує конструкцію нерухомого майна як земельної ділянки у сукупності з іншими об’єктами нерухомості, що знаходяться як над, так і під даною земельною ділянкою. Науковець, однак, вбачає можливим реалізувати дану концепцію лише разом з одночасним визнанням та введенням у цивільний обіг нерухомого майна нового об’єкта – обмеженого права на нерухоме майно. В рамках концепції «єдиного об’єкта нерухомості» пропонується розглядати земельну ділянку та усі об’єкти, розташовані над та під нею, що характеризуються ознакою міцного зв’язку з даною ділянкою, як тривимірну конструкцію. При цьому, на різних «рівнях» такої конструкції речові права на неї мають різний суб’єктний склад, а обсяг прав вказаних суб’єктів також не співпадає [3]. У той же час, на нашу думку, і такий підхід не буде в змозі врегулювати всі без винятку можливі ситуації. Наприклад, досить важко буде запровадити його, якщо йдеться про необхідність використання земельних ділянок для зведення та обслуговування підземних (надземних) лінійних об’єктів великої протяжності. Тут, видається, оптимальним варіантом залишиться особистий сервітут.

Очевидно, що подальше вивчення цих недостатньо досліджених в науці земельного права питань з метою обґрунтування пропозицій щодо удосконалення актів діючого законодавства є дійсно потрібним.

1. Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року // Відомості Верховної Ради України. – 2002. – № 3-4. – Ст. 27.

2. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 року // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 40. – Ст. 356.

3. Див. : Виноградов П.Н. Правовое регулирование природной и рукотворной недвижимости : автореф. дис. на соискание научн. степени канд. юрид. наук : 12.00.03 «Гражданское право ; предпринимательское право ; семейное право ; международное частное право» / П.Н. Виноградов. – М., 2008. – 27 с.

4. Крассов О.И. Земельное право : [учебник] / О.И. Крассов. – М. : Юристъ, 2000. – 624с.

5. Див. : Мірошниченко А.М. Земельне право України : [навч. посіб.] / А.М. Мірошниченко. – К. : ЦУЛ, 2009. – 710 с. ; Мірошниченко А.М. Розмежування складових та приналежностей земельної ділянки / А.М. Мірошниченко // Земельне право України : теорія і практика. – 2007. – № 1. – С. 25-31.

6. Про затвердження Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об’єктів нерухомого майна : Наказ Держбуду України від 24 травня 2001 року № 127 // Офіційний вісник України. – 2001. – № 28. – Ст. 1290.

7. Про планування і забудову територій : Закон України від 20 квітня 2000 року // Відомості Верховної Ради України. – 2000. – № 31. – Ст. 250.

8. Попов А.С. Передумови створення 3D кадастру в Україні / А.С. Попов // Аграрний вісник Причорномор’я. – 2009. – Вип. 51.

9. Повітряний кодекс України від 4 травня 1993 року // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – 25. – Ст. 274.

10. Кодекс України про надра від 27 липня 1994 року // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 36. – Ст. 340.